Lectura 11 – Lecturas en Lo que indican los indicadores Volumen 3

Índice de
Progreso Social:
Más allá del PIB

SOFÍA ISABEL RAMÍREZ AGUILAR*

Maestra en Economía por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Fue directora adjunta de Investigación Aplicada en Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, donde se especializó en la agenda anticorrupción, a favor de la transparencia y la rendición de cuentas. Ha asesorado a las autoridades electorales en procesos locales y federales, y ha participado en proyectos de investigación y emprendimiento público con diversas instituciones como el Colegio de México, el ITAM y el Tecnológico de Monterrey. Fue ministra representante del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) en la embajada de México en Washington D. C. También fue directora general de la Secretaría Técnica del Consejo de Seguridad Nacional y coordinadora de asesores de la Subsecretaría de Población y Migración en la Secretaría de Gobernación (SEGOB). Desde octubre de 2020 es directora de la organización México, ¿cómo vamos? Tiene participaciones periódicas en distintos medios de comunicación, donde efectúa análisis sobre temas económicos, políticos y sociales.

* La realización de esta lectura fue posible a la generosa promoción del tema de Jonathan Heath y el invaluable apoyo de su equipo de trabajo. El Índice de Progreso Social (IPS) está representado en México por Álvaro Rodríguez Arregui -como parte de la Social Progress Imperative (SPI)- y México, ¿cómo vamos?, que es el socio principal de SPI para el IPS en el país.

11 LECTURA

Introducción

El Índice de Progreso Social (IPS) es una representación del grado de bienestar y del nivel de desarrollo que gozan las personas en un contexto y territorio determinados. Comparado con otros países, México tiene una peor posición de progreso social de la que podría financiarse con los recursos disponibles en el país, pues a pesar de que hasta 2020 era una de las 15 economías más grandes del mundo y ocupaba la posición número 57 en su medición por habitante, en términos del progreso social estaba en el número 62 de 163 países. En la revisión de las tres dimensiones del progreso social, al interior del país, México presenta grandes disparidades regionales y únicamente le ofreció un mejor entorno que el año previo a tres de cada diez mexicanos entre las mediciones del IPS 2019 y 2020. Éste es un recuento de las lecciones aprendidas en el cálculo y la revisión del Índice de Progreso Social, tanto a nivel global como a nivel estatal, en México.

7 1. ¿Qué es el desarrollo social? ¿Qué es el progreso social?

El desarrollo social es la manifestación del bienestar de una población, de las oportunidades con las que cuenta la gente para procurarse un buen presente y un mejor futuro, de acuerdo con sus necesidades e intereses.¹ El objetivo último de cualquier sociedad que promueva el progreso social es que todas las personas puedan desarrollar al máximo sus capacidades y ejercer sus derechos con libertad. En ese sentido y para efectos de esta lectura, se utilizan los conceptos de desarrollo social y progreso social como sinónimos de los procesos que buscan incrementar el bienestar de las personas.

¹ Enlace

2. ¿Qué es el Índice de Progreso Social?

El Índice de Progreso Social (IPS), al igual que el Índice de Desarrollo Humano (IDH) propuesto por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), es una forma de medir el avance o retroceso en la calidad de vida de las personas. El IPS incorpora más de 50 variables en tres grandes dimensiones: a) necesidades humanas básicas; b) fundamentos del bienestar; y c) oportunidades. Por su parte, el IDH mide consistentemente, desde 1990, el desarrollo humano en tres rubros² mucho más específicos y, por lo tanto, más acotados:³ a) acceso a la educación; b) estado de salud; y c) ingreso disponible.

Si bien el IPS incorpora dos de las tres dimensiones del IDH -estado de salud de las personas y acceso a la educación-, el IPS se distingue del IDH en dos aspectos. El primero es que el IPS incorpora elementos adicionales que son muy relevantes para aproximar el bienestar de la población y sus posibilidades de vivir en libertad. En el caso de México -como en otras economías emergentes- es particularmente relevante incluir variables que midan el impacto de vivir en un entorno de violencia y con alta percepción de inseguridad; con acceso a internet y a otras formas de telecomunicaciones; el grado de libertad de prensa; la calidad del medio ambiente; el ejercicio de derechos económicos y sociales; y la presencia de corrupción. Otros elementos del IPS -y en los que México tiene un buen desempeño- son la participación ciudadana y la inclusión de grupos de la diversidad.

En ese sentido, ampliar la cantidad de dimensiones que se analizan para diagnosticar el estado del progreso social le permite al IPS incorporar la desigualdad en las condiciones de vida de las personas. Por ejemplo, dos personas de nivel educativo similar y acceso a servicios de salud equivalentes enfrentan riesgos y afectaciones en su calidad y esperanza de vida muy distintas cuando una de ellas vive en un territorio con fuerte presencia del crimen organizado, o en un estado con pobre manejo de residuos tóxicos o con escasez de agua constante.

La segunda gran diferencia entre el IPS y el IDH es que el IPS no incorpora la medición de ingresos disponibles en los hogares ni de las personas. De hecho, el Índice de Progreso Social no incluye ninguna variable relacionada con el ingreso, ya que busca complementar y contrastar el desempeño de las mediciones económicas -como el tamaño de la economía en el estado, el ingreso por habitante, la productividad de los factores o la pobreza laboral- con el grado de bienestar de la población.

Al igual que para el IDH, el IPS parte de que el crecimiento económico no es un fin en sí mismo,⁴ sino un medio para el desarrollo. Sin embargo, el IPS confirma que el progreso social está íntimamente ligado al crecimiento económico e inversamente vinculado a las desigualdades, incluso con las de ingresos prevalecientes. Es decir, el crecimiento económico permite generar los recursos necesarios para el financiamiento de la provisión de servicios que procuran un entorno sano, libre de violencia y con oportunidades para todas las personas (gráfica 1).

Gráfica 1
Vinculación entre progreso social y crecimiento económico
Billones de pesos

I PIB, billones de pesos (año entre paréntesis) I Puntaje IPS

² Esta consistencia en las mediciones del IDH, desde 1990, ha permitido diagnosticar con robustez que el desarrollo humano global se ha contraído por primera vez -desde el comienzo de su registro- a raíz de la pandemia de COVID-19 (PNUD, 2020a).
³ En el contexto de la pandemia por COVID-19, provocada por la transmisión de un virus entre animales y personas, el IDH 2020 incorpora la degradación del medio ambiente y, con ello, el límite que esta degradación impone al desarrollo humano (PNUD, 2020b). El informe del IDH 2020 plantea y desarrolla la hipótesis de que el deterioro del medio ambiente implica la presencia inminente de más pandemias y crisis medioambientales que afectarán la forma en la que la humanidad se desarrolla. Por lo tanto, el enfoque con el que se calcula el IDH a partir de la edición 2020 incorpora otros aspectos y dimensiones que no se tomaban en cuenta antes. De esta forma, el rumbo que plantea el IDH ahora se alinea con uno de los componentes del IPS: el de calidad medioambiental, inserto en la dimensión denominada Fundamentos del bienestar. Sin embargo, el IDH 2020 profundiza, en mayor medida, en los riesgos y limitantes medioambientales, mientras que el IPS mantiene un enfoque del progreso social relacionado con las desigualdades sistémicas y con el orden institucional y el Estado de Derecho. En ese sentido, el IPS deberá retomar e incorporar las lecciones que el IDH 2020 deja sobre los riesgos y las limitaciones que la degradación del medio ambiente impone al progreso social, sin desechar los elementos propios que distinguen su cálculo.
⁴ Véase el Índice de Desarrollo Humano en: Enlace

Fuente:
México, ¿cómo vamos? et al. (2020).

2.1. La medición del progreso social es comparable entre entornos diversos

Una de las grandes virtudes del Índice de Progreso Social es que permite comparar territorios y demarcaciones de cualquier tamaño entre sí, siempre que la selección de variables en cada componente sea la adecuada para representar cada una de las 12 dimensiones del IPS (tabla 1).

Tabla 1
Tres dimensiones y 12 componentes del Índice de Progreso Social

Fuente:
México, ¿cómo vamos? et al. (2020).

Para la medición del IPS en México a nivel estatal, se utilizan 55 variables mientras que para el cálculo del IPS internacional se utilizan 50 variables; en ambos casos, provenientes de fuentes públicas. A partir de éstas, se calculan los 12 componentes del progreso social, agrupados en las tres dimensiones: a) necesidades humanas básicas; b) fundamentos del bienestar; y c) oportunidades.

Sin embargo, existe cierta dificultad de equiparar la calificación el IPS global -que compara el progreso social entre los países- con el IPS a nivel subnacional -que compara el progreso de las entidades federativas-, ya que la selección del número de variables y la escala de calificaciones varía según la disponibilidad de la información. En este punto es importante recordar que los indicadores son aproximaciones de cada uno de los 12 componentes del progreso social, pero no pueden ser idénticos dada la información existente.

Por lo tanto, la calificación del IPS únicamente es comparable dentro del mismo conjunto de territorios; por ejemplo, el IPS global solo puede comparar países entre sí, mientras que el IPS estatal solo puede comparar entidades federativas entre sí. En todos los casos es posible hacer las comparaciones del progreso social a lo largo del tiempo, lo cual otorga dos beneficios: tener un grupo de referencia y, como en cualquier serie, hacerlo a lo largo de un periodo.

Es importante reconocer que dada la disponibilidad de la información que se utiliza para calcular el IPS -priorizando siempre que ésta sea pública y accesible- existe cierto desfase temporal en las variables. Por ejemplo, el IPS estatal México 2020 utilizó mayoritariamente variables del periodo 2018-2020, mientras que el IPS estatal 2019 priorizó el uso de variables del periodo 2017-2019. Este tipo de desfase temporal es algo que ocurre en la mayor parte de los índices del mundo, incluyendo el de Desarrollo Humano.

2.2. ¿Qué mide el Índice de Progreso Social?

Como se mencionó previamente, el IPS busca medir el bienestar de las personas en un territorio determinado más allá del nivel de ingreso de las personas y hogares, para lo cual utiliza tres grandes dimensiones: a) las necesidades humanas básicas; b) los fundamentos del bienestar; y c) las oportunidades (tabla 2).

Tabla 2
Dimensiones, componentes y variables del Índice de Progreso Social

Fuente:
México, ¿cómo vamos? & Social Progress Imperative (2020).

La primera dimensión, la de las necesidades humanas básicas, incorpora elementos de subsistencia, tales como la disminución del riesgo de enfermar o morir por padecimientos o condiciones tratables, accidentes o violencia. Las necesidades humanas básicas son las condiciones que garantizan una “calidad de vida mínima: alimentación sana y suficiente, agua y saneamiento, una vivienda digna, y la protección a su integridad física y mental”.⁵

Para mejorar la dimensión de las necesidades humanas básicas es necesario asignar un mayor presupuesto público a sus componentes, pero también requiere una gestión gubernamental eficiente, eficaz e íntegra. Por ejemplo, la infraestructura pública de agua potable y saneamiento, así como la presencia de clínicas de atención de primer nivel es competencia del gobierno local, al igual que la seguridad pública. Sin embargo, la compra desordenada de medicinas puede llevar a una pobre cobertura, la asignación de equipo policial a una corporación sin capacitación es ineficaz y la falta de mantenimiento del sistema de aguas puede derivar en fugas y falta de agua a pesar de no padecer sequías.

Adicionalmente, la provisión de estos servicios demanda la coordinación entre autoridades federales y estatales, como debiera suceder para llevar agua potable a regiones donde no la tienen, o para contener la presencia del crimen organizado, o para la dispersión de programas sociales en zonas de pobreza generalizada.

En el caso de problemas estructurales como la inseguridad -percibida y registrada- se debe dar la coordinación entre autoridades de diversos órdenes de gobierno y el ejercicio de un mayor presupuesto que, además, son acciones que toman años antes de mostrar resultados. Es decir, si bien son condiciones necesarias, con frecuencia no son suficientes para contener la violencia ni para mejorar en la percepción de inseguridad en el corto plazo.

La segunda dimensión, fundamentos del bienestar, se enfoca en medir los elementos que permiten a las personas tener oportunidades en el futuro y que signifiquen una mejora en su calidad de vida en el mediano plazo, como lo es el acceso a la educación secundaria, al control de enfermedades como diabetes u obesidad y a un medio ambiente limpio. También contempla el acceso a la información y a las telecomunicaciones, que permiten otras formas de educación y trabajo.

De acuerdo con el informe del IPS 2020, esta dimensión tiene un componente de calidad más que de cantidad, puesto que la educación y el acceso a la información son condiciones para la movilidad social, la toma de mejores decisiones, tener un estilo de vida saludable y cuidar del medio ambiente en su comunidad.⁶

La inversión en los fundamentos del bienestar demanda que existan programas gubernamentales dirigidos a poblaciones específicas, y que se dé seguimiento a su impacto a través de indicadores, pues los retornos de ésta se perciben en el mediano y largo plazos; difícilmente en el corto. Es por ello que no sorprende que las mediciones del IPS 2019 y 2020, en México, no registraron grandes cambios en esta dimensión, aunque destaca que el “nivel de analfabetismo cayó en prácticamente todos los estados, y las niñas en nivel secundaria se están matriculando a un ritmo cada vez más cercano al de los niños”.⁷ Por el contrario, “las agresiones a los periodistas han ido en aumento en un contexto de polarización y descalificación de los medios de comunicación, y las enfermedades circulatorias son cada vez más comunes”,⁸ cancelando el efecto del progreso con el retroceso.

Finalmente, la tercera dimensión -oportunidades- aglomera los elementos que permiten una vida en comunidad más inclusiva e integrada, como lo son la paridad de género en la matriculación de educación superior, la participación de mujeres en los congresos locales y la inclusión de grupos indígenas, de la diversidad sexual o de personas con alguna discapacidad. Si bien es cierto que en conjunto esta dimensión muestra importantes avances entre las mediciones de 2019 y 2020, persisten retos relevantes como la creciente informalidad laboral -que incluso antes de la crisis por COVID-19 superaba el 55% de las personas ocupadas- y la prevaleciente incidencia de corrupción.

⁵ México, ¿cómo vamos? et al. (2020), p. 21.

⁶ México, ¿cómo vamos? et al. (2020), p. 21.

⁷ México, ¿cómo vamos? et al. (2020), p. 31..

⁸ México, ¿cómo vamos? et al. (2020), p. 31..

Mapa 1
Índice de Progreso Social global 2020 por grado de progreso

Fuente:
Social Progress Imperative (2020).

3. IPS global

El IPS es una medición del progreso social que desarrolla la organización Social Progress Imperative (SPI)⁹ desde 2011. En 2020, la SPI evaluó a 163 países usando 50 indicadores para comparar el avance del progreso social en el mundo a partir de las tres dimensiones mencionadas: necesidades humanas básicas, fundamentos del bienestar y oportunidades.

A nivel mundial, el extenso grupo de 163 países denota importantes sesgos en la distribución del progreso social. La mitad de los países tiene 70 puntos o más de 100 posibles, y en pleno siglo XXI subsisten grandes disparidades en detrimento de las poblaciones más rezagadas. Por un lado, la diferencia entre el país con la calificación más alta -Noruega, 92.73/100- y la mediana -Argelia, 69.92- es de casi 23 puntos. Pero por otro, la distancia entre el país más rezagado -Sudán del Sur, 31.06/100- y la mediana, es de casi 39 puntos, lo que evidencia que las amplísimas brechas que subsisten a nivel mundial, tanto en el progreso social como en el desarrollo económico, son cada vez mayores y que es inminente recuperar el terreno perdido para las poblaciones de los países menos desarrollados.

Dentro de la revisión de la muestra, los 163 países se dividieron en seis grupos, que van desde los más altos niveles de progreso social hasta los más bajos. La lista de mayor progreso social está encabezada por Noruega, Dinamarca, Finlandia, Nueva Zelanda y Suecia; todos son países con más de 91.62 puntos de 100 posibles (tabla 3).

⁹ Social Progress Imperative (2020).

Tabla 3
Puntaje de Índice de Progreso Social global 2020 en países seleccionados

Fuente:
Elaboración propia con datos de México, ¿cómo vamos? & Social Progress Imperative (2020).

Un común denominador de estos países es que tienen un alto Producto Interno Bruto (PIB) per cápita, y salvo Nueva Zelanda, los otros cuatro países se encuentran entre las 20 economías de mayor producción por habitante.¹⁰ Solo Nueva Zelanda ocupa la posición número 29 en PIB per cápita e incluso está por debajo del promedio de la OCDE, lo cual conlleva una lección importante: si bien se requiere riqueza para proveer los elementos que garantizan cierto grado de progreso social a una población, la forma en la que ésta se presupuesta, asigna y administra es un gran determinante para alcanzar el bienestar de la población.

En esa misma línea, en el grupo de los países con la calificación más baja dentro del IPS, se encuentran Somalia, Eritrea, la República Centroafricana, Chad y Sudán del Sur (tabla 3). Estos países tienen menos de 35.6 puntos en el IPS global, y los cinco son países considerados de bajos ingresos por habitante, que en el contexto subsahariano implica que su PIB per cápita es hasta un tercio menor al promedio de los países de bajos ingresos a nivel mundial. Al estar entre los 12 países con menor PIB por habitante se confirma que un bajo nivel de producción está íntimamente ligado con pobres condiciones económicas, que a su vez se traducen en una baja productividad generalizada y en pocas oportunidades de desarrollo, por lo que es prácticamente imposible dotar de bienestar y progreso suficientes a una población en esa situación.

México se encuentra en un grupo de desarrollo medio junto con países con niveles similares de riqueza y producción por habitante, como Colombia, Brasil, Ucrania y Sri Lanka. México es parte del tercer grupo por su calificación de progreso social según el IPS global, y aunque ocupa la posición 62 de 163 países, en términos de ingreso por habitante, se encuentra en el lugar número 57 en ese mismo grupo. En otras palabras, México podría aspirar a una mejor posición en el Índice de Progreso Social si como país lograra mejorar en, al menos, tres rubros: seguridad personal, libertad personal y de elección, y calidad medioambiental.

La categoría en la que México necesita depositar más recursos públicos e institucionales es la seguridad personal, que incorpora tanto incidencia delictiva como percepción de violencia, y se encuentra dentro de la dimensión de necesidades humanas básicas. En esa categoría, México tiene una calificación por debajo del promedio mundial, con 53 puntos sobre 100, y su posición es la 136 de 163 países.

México también tiene posiciones poco alentadoras en al menos otras dos categorías. En particular, en la calidad medioambiental de la dimensión de fundamentos del bienestar, México está en la posición 98 con 76.47 puntos, la cual es consecuencia de una pobre gestión de las emisiones y de la mala calidad del aire. Además, en la categoría de libertad personal y de elección de la dimensión de oportunidades, México se ubicó en la posición 92 debido a la alta incidencia tanto de corrupción como de matrimonio temprano entre los jóvenes. Subsisten adicionalmente otros rubros preocupantes según el IPS global, como el bajísimo acceso a servicios de salud de calidad, en la que México ocupa la posición 118; la mala calidad de la educación básica (posición 131) o el acceso a la justicia (posición 132). Todas estas alertas, además, se reproducen con mayor o menor frecuencia en la revisión del Índice de Progreso Social a nivel subnacional (estatal) para México.

Sin embargo, México también ha logrado consolidar la provisión de servicios básicos dentro de la dimensión de necesidades humanas básicas; por ejemplo, con buena conectividad eléctrica (primer lugar mundial) y al agua potable (posición 50 de 163). Por su parte, la participación política generalizada, así como la aceptación de personas de la diversidad sexual, ha puesto a México en una posición ventajosa en el rubro de inclusión (posición 52 de 163 países) dentro de la dimensión de oportunidades en la comparación internacional.

¹⁰ BM (2020).

Figura 1
Posición de México en el IPS global 2020 por dimensión y componente

Fuente:
México, ¿cómo vamos? & Social Progress Imperative (2020).

4. Índice de Progreso Social subnacional en México

En México, la organización México, ¿cómo vamos? (MCV) presenta anualmente el Índice de Progreso Social con el desglose y la comparación de las variables por entidad federativa desde 2019 con el objetivo de identificar las dinámicas regionales que afectan a la población según su estado de residencia. Para ello, MCV utiliza 55 variables que se agrupan en los 12 componentes y en las tres dimensiones del IPS global, sin utilizar variables estrictamente relacionadas con el ingreso.

La diferencia entre la cantidad de variables que se utilizan en el IPS global (50) y el subnacional para México (55) radica en que el IPS busca aproximar cada uno de los 12 componentes en las tres dimensiones con la información disponible en fuentes abiertas, públicas y confiables, pero la disponibilidad y desagregación de la información no es la misma. El IPS subnacional se ajusta a las características y a los retos particulares de México, por lo que incorpora variables como la tasa de obesidad, el nivel de analfabetismo y la informalidad laboral, en contraste con la medición internacional. En esa misma lógica, la medición internacional contempla algunas variables que no es posible replicar a nivel estatal en México, tales como la libertad de religión y la calidad de la energía eléctrica (aunque el acceso a la electricidad sí se contempla tanto en la medición internacional como en la medición local).

Es por ello que en la calificación internacional, México recibe 73.52 puntos sobre 100, mientras que al utilizar las variables disponibles a nivel local esta calificación baja a 67.2 sobre 100 y no es comparable un puntaje con el otro. La única forma de hacer las comparaciones de un país o una entidad federativa es examinando la misma escala -global o subnacional- en el tiempo, y utilizando las mismas variables en el nivel de desagregación seleccionado. En resumen, más allá de la calificación, lo que importa es la tendencia de cambio en el tiempo y la posición relativa respecto a otros países -en la versión global- o respecto a otros estados -en la versión subnacional-.

4.1. ¿Qué tan ligados están el desarrollo social, el tamaño de la economía local y la desigualdad?

El vínculo entre una economía en crecimiento y mayores niveles de desarrollo social es innegable, tanto en la evidencia del Índice de Progreso Social como en la literatura de la economía del desarrollo. Existen trampas de pobreza de las cuales es prácticamente imposible salir sin un incremento considerable y sostenido de ingresos disponibles en los hogares más pobres.¹¹ Sin embargo, la evidencia señala que aún recibiendo transferencias en montos suficientes pueden persistir problemas sistémicos que merman el progreso social de las personas y sus comunidades,¹² por lo que el bienestar que la población obtiene de la inversión en servicios públicos de calidad -entre otros, seguridad y calidad medioambiental- no se sustituye con mayores transferencias directas.

Además, cada vez más economistas consideran que las mediciones tradicionales del progreso, sobre todo aquellas que se centran en medir el tamaño de la economía o el crecimiento de ésta, ignoran que el objetivo es ofrecer oportunidades suficientes para que todas las personas alcancen una vida plena dentro de las posibilidades de nuestro planeta,¹³ y no perseguir la inalcanzable meta del crecimiento perpetuo. Esas oportunidades se ofrecen con amplias coberturas de servicios de salud, mejores condiciones de vivienda, educación paritaria en todos los niveles educativos, alimentación suficiente, entre otras.

En ese sentido, un incremento sostenido del Producto Interno Bruto o de cualquier medición ortodoxa del tamaño de la economía, así esté ponderada por el número de habitantes, no garantiza un incremento en el desarrollo social, puesto que la provisión de servicios públicos de calidad requiere que los recursos disponibles sean asignados con eficacia, y que la riqueza producida tenga un retorno para la población en el lugar en el que se genera.

Por ejemplo, según la evidencia del progreso social en México, las entidades federativas cuya economía depende fuertemente de la minería petrolera -como Campeche y Tabasco-, a la luz de que la administración de los recursos provenientes de la exploración y extracción de hidrocarburos es competencia del gobierno federal¹⁴ y de que estos recursos se dispersan entre las entidades federativas sobre la base del tamaño de su población, no experimentan un aumento proporcional en los ingresos de la entidad y, por lo tanto, tampoco pueden ofrecer mayor bienestar para sus habitantes.

Tabla 4
Índice de Progreso Social subnacional México 2019 y 2020
Dimensiones, componentes y variables

¹¹ Para salir de la trampa de la pobreza es necesario que el ingreso futuro sea mayor al ingreso presente, de tal forma que las personas y los hogares puedan acumular riqueza suficiente para ahorrar, invertir y gastar en el futuro, en vez de gastarlo todo en el presente.
¹² Banerjee & Duflo (2012).

¹³ Raworth (2017).

¹⁴ El artículo 2 de la Ley Federal de Coordinación Fiscal especifica la forma en la que se dispersan las participaciones entre los estados en México sobre la base del tamaño de la población. Es decir, parte de la renta petrolera se convierte en impuestos federales, y una parte de ésta se transfiere a las entidades federativas por la vía de las participaciones. La
fórmula de las participaciones está vinculada al tamaño de la población, por lo que el beneficio de la renta petrolera en los estados productores se diluye casi totalmente. Véase: Enlace

Fuente:
México, ¿cómo vamos? et al. (2019 y 2020).

4.2. IPS subnacional en México: las cuatro lecciones

De la revisión de la evolución del progreso social a dos años de iniciar la medición estatal se desprenden, al menos, cuatro lecciones.

La primera de ellas es posiblemente la más evidente: una economía que no produce lo suficiente y, por lo tanto, no crece es una economía que tiene pocas posibilidades de financiar servicios públicos de calidad y, con ello, bienestar, desarrollo y progreso para su población.

La segunda es que se puede administrar el ingreso disponible en los gobiernos locales, incluso en aquellos de ingreso medio, para lograr un mejor entorno para sus habitantes. Si bien es necesario contar con cierta productividad y crecimiento para alcanzar niveles suficientes de desarrollo, lo cierto es que no es una condición tener altos ingresos para procurarle bienestar generalizado a la población.

La tercera lección consiste en que se requieren capacidades institucionales para la adecuada administración del ingreso generado, cualquiera que sea el nivel de éste. Es decir, aunque contar con recursos públicos permite tener mejores servicios, la provisión de éstos debe garantizar progreso social para la población, para lo cual se requiere una administración eficiente y eficaz, transparente en el ejercicio del gasto y con procesos de rendición de cuentas efectivos.

La cuarta lección consiste en que incluso aquellos estados que generan importantes cantidades de riqueza, dependiendo de la estructura de su mercado y de las reglas de aprovechamiento, esa riqueza puede no traducirse en mayor bienestar, aún si la administración de los recursos en el estado es eficaz, eficiente y transparente.

4.2.1. Primera lección: un nivel de ingreso bajo garantiza un pobre nivel de bienestar

Al igual que en el contexto mundial, a nivel estatal el Índice de Progreso Social muestra una fuerte correlación con el tamaño de la economía, sobre todo en la medición por habitante (PIB per cápita). Los estados con menor de nivel de ingresos por habitante presentan menor desarrollo social y, en consecuencia, peores puntuaciones en el IPS (gráfica 2).

Gráfica 2
Relación entre el Índice de Progreso Social subnacional México 2020 y el PIB per cápita estatal 2019^1/
Pesos corrientes 2019

^1/ La curva muestra un ajuste logarítmico.

Fuente:
México, ¿cómo vamos?

Por otro lado, el progreso social tiene una marcada correlación negativa con la proporción de personas que vive en pobreza laboral en cada entidad en el país. La pobreza laboral, en tanto una medición de la desigualdad en un territorio, se mide como la proporción de personas que vive en una situación en la que el ingreso laboral de su hogar es insuficiente para procurarle a cada uno de sus integrantes una canasta básica alimentaria diaria.

En contextos de fuertes desigualdades económicas -como Chiapas, Oaxaca y Guerrero, en donde el porcentaje de personas viviendo en pobreza laboral en 2019 era de más de 60%-, el nivel de bienestar de las personas, en promedio, es mucho menor que en sociedades donde la pobreza laboral no está generalizada -como en Nuevo León, Sinaloa, Coahuila y Sonora, cuyo porcentaje de personas viviendo en pobreza laboral en 2019 era menor al 30% (gráfica 3)-.

Gráfica 3
Relación entre el Índice de Progreso Social subnacional México 2020 y la proporción de personas
en pobreza laboral por entidad federativa 2019^1/
Porcentaje de la población en pobreza laboral

^1/ La curva muestra un ajuste logarítmico.

Fuente:
México, ¿cómo vamos?

Además de la desigualdad al interior del estado, las disparidades regionales evidencian el rezago en la calidad de vida de las personas en las entidades con menores calificaciones de progreso social. Muestra de ello es el diferencial de 11.4 puntos que existe entre la calificación del progreso social del estado más rezagado, Guerrero, y el promedio nacional. En contraste, la diferencia en puntos entre la entidad con mayor puntuación en el IPS, Nuevo León, y el promedio nacional, es de solo 5.6 puntos. Es decir, el diferencial entre el estado con la menor calificación y el promedio nacional es del doble que la diferencia entre el estado con la mayor puntuación y el promedio nacional (tabla 5). Además, el retraso en desarrollo en los estados más pobres será difícil de remontar y requerirá años de atención antes de que se pueda cerrar la brecha del progreso social.

Tabla 5
Mayores y menores puntuaciones del Índice de Progreso Social subnacional México 2020

Fuente:
México, ¿cómo vamos? et al. (2020).

Aun cuando la calificación del IPS agrega las tres dimensiones del progreso social, es importante poder distinguir entre los rubros y variables que mejoran o empeoran en cada estado de un año a otro. No hacerlo invisibiliza los pendientes en cada entidad federativa e impide que se puedan atender las causas y consecuencias de los grandes pendientes (gráfica 4). En el caso de Guerrero, por ejemplo, se registró una mejora en el rubro de seguridad personal entre las mediciones del IPS de 2019 y 2020. Esto representa un importante avance en el bienestar y en la calidad de vida de los habitantes de Guerrero. Sin embargo, dicho estado registró un deterioro en la provisión de elementos básicos para el desarrollo, como son la nutrición y cuidados médicos en la primera infancia; el acceso a la información; la libertad de expresión, la inclusión y el acceso a educación superior. Todos son rubros muy importantes para garantizar el progreso social en el estado.

En resumen, la primera lección del IPS 2020 es que existe una evidente relación entre un pobre crecimiento económico, una gran desigualdad en el ingreso y un insuficiente nivel de progreso social.

Gráfica 4
Distribución del Índice de Progreso Social subnacional México 2020
Puntaje

Fuente:
México, ¿cómo vamos? et al. (2020).

4.2.2. Segunda lección: se puede administrar adecuadamente la escasez

La segunda lección del IPS es que se puede administrar el ingreso disponible en el estado para proveer servicios públicos a la población de una manera aceptable. Tal es el caso de Sinaloa, Nayarit y Tlaxcala, que son tres entidades que tienen una peor posición en la lista de ingreso por habitante de lo que tienen en el progreso social.

Por ejemplo, Sinaloa es el estado número 17 de 32 al ordenar los estados de mayor ingreso per cápita (Campeche, Ciudad de México y Nuevo León) a menor (Oaxaca, Chiapas y Guerrero). Sin embargo, Sinaloa obtuvo la segunda posición en progreso social a nivel nacional en el IPS 2020. Esta posición no es gratuita: en la medición 2019 Sinaloa ya estaba en la séptima posición, y de un año a otro avanzó cinco posiciones en progreso social. Sinaloa es, sin duda, el mejor ejemplo de que incluso sin muchos recursos, es posible administrarlos de manera que se traduzcan en mayor progreso social.

En concreto, Sinaloa mejoró considerablemente en diversos rubros de gran impacto como la seguridad personal, las condiciones de salud y la presencia de corrupción. Las tasas de homicidio y víctimas mortales en accidentes de tránsito cayeron; se observó una disminución en los crímenes violentos y presencia del crimen organizado, y una ligera mejora en la percepción de inseguridad en el estado. También aumentó la esperanza de vida, cayó la tasa de suicidio y la mortalidad por diabetes, aún a pesar del aumento en la mortalidad por enfermedades circulatorias. En el rubro de derechos personales, aumentó el número de hogares con título de propiedad en el estado, aunque la participación ciudadana cayó. Finalmente, en el rubro de libertad personal y de elección, Sinaloa registró una disminución de la tasa de embarazo adolescente y menor incidencia de corrupción en los trámites estatales, a pesar de un ligero aumento en la informalidad laboral.

Nayarit y Tlaxcala también son ejemplos de que con poco ingreso por habitante se pueden ofrecer buenos servicios públicos y mejorarlos en el tiempo. Ambos estados están ligeramente por debajo de la mitad en la tabla en progreso social (posiciones 17 y 19, respectivamente), pero en ingreso por habitante sus posiciones están muy por debajo: 25 y 29 (tabla 6).

Tabla 6
Índice de Progreso Social subnacional México 2020: eficacia en la gestión de recursos

Fuente:
México, ¿cómo vamos?

Adicionalmente, una característica relevante del IPS es que aquellos estados que no avanzan en la procuración de mejores niveles de progreso social y se estancan en la calificación que reciben de un año a otro también caen en posiciones relativas. Los estados que, por el contrario, avanzan en sus puntuaciones en el IPS anual, es más probable que avancen o mantengan su posición en el índice.

En este sentido, Tlaxcala no solo destaca por haber administrado la escasez, sino por mejorar su calificación en el IPS entre 2019 y 2020, debido a una mejora en el rubro de seguridad personal -que a su vez es consecuencia de una disminución en los crímenes violentos y en los accidentes peligrosos de tránsito-, en el acceso a conocimientos básicos, los derechos personales, la inclusión, la libertad personal y el acceso paritario a la educación superior. De ahí que Tlaxcala pasara de ocupar la posición 26 de 32 entidades federativas en el IPS 2019 a la posición 19 en 2020, con solo aumentar su calificación en dos puntos entre un año y otro. Adicionalmente, existen elementos que no captura el IPS de manera directa pero que abonan a una mejor gestión de los recursos, como es el hecho de que los datos del ejercicio del gasto público en Tlaxcala sean abiertos, tengan aprovisionados gastos importantes como las pensiones y no tengan deuda. Sin embargo, un elemento importante para incrementar el desarrollo en Tlaxcala sería reasignar recursos a medidas que previnieran los homicidios y las agresiones a periodistas en el estado; una tarea compleja que requiere medidas de largo plazo y coordinación con las autoridades federales.

En un sentido similar, Nayarit incrementó su calificación de IPS tan solo en 0.7 puntos debido a un efecto mixto de avances y retrocesos en diversos rubros. Entre las mejoras destaca la disminución en la tasa de homicidios y víctimas mortales en accidentes, en la percepción de inseguridad, en la tasa de agresión a periodistas, en el embarazo adolescente y en la informalidad laboral. También se registró una contracción en la tasa de analfabetismo y un incremento en la matriculación de estudiantes de primaria, secundaria y nivel superior. Sin duda grandes avances en rubros importantes.

Sin embargo, los avances en Nayarit se cancelaron por los retrocesos en otros rubros, como el incremento de la presencia del crimen organizado y de crímenes violentos, en la incidencia de corrupción que la ciudadanía experimenta en su contacto con el gobierno local, en la caída en la matriculación de educación preescolar, y en una menor paridad de género en la educación secundaria y profesional. Por lo tanto, a pesar de la mejora relativa en algunos aspectos torales, en conjunto, Nayarit mantuvo la misma posición en la lista en 2020 que en 2019.

4.2.3. Tercera lección: se puede administrar la riqueza

Dos de los polos de desarrollo en México son Nuevo León y la Ciudad de México. Ambos estados suman el 12% del PIB nacional, y en ellos vive el 11% de la población. Medido por PIB per cápita, la Ciudad de México es la segunda entidad solo después de Campeche, cuya renta estatal deviene de la industria petrolera y por lo tanto una gran cantidad de esos recursos los administra la Federación y no se quedan en el estado. El PIB por habitante en Campeche sobreestima los recursos disponibles en el estado y realmente es la Ciudad de México quien encabeza la lista de PIB por habitante.

La tercera entidad con la mayor producción por habitante es Nuevo León, que a diferencia de la Ciudad de México y Campeche, ocupa la posición más alta en el progreso social en el comparativo nacional. Nuevo León, cuya producción estatal está concentrada en la industria de la transformación y tiene una importante integración con cadenas productivas internacionales, se ha mantenido con el puntaje más alto en el IPS por segundo año consecutivo, lo cual podría parecer sencillo dado el alto nivel de ingresos por habitante que tiene el estado. Sin embargo, mantener la primera posición en el IPS demanda que el estado no se rezague, lo cual no ocurrió en Nuevo León, ni tampoco en la Ciudad de México.

En Nuevo León, aunque la seguridad personal y el acceso a conocimientos básicos son los dos componentes que decayeron en el estado (particularmente por el incremento en la tasa de homicidios y en la percepción de inseguridad, así como una caída en la matriculación de estudiantes en secundaria), otros rubros como la calidad medioambiental, una menor incidencia de corrupción, y una mayor presencia de mujeres en el Congreso, le otorgaron una mejor calificación en la medición del IPS 2020 que en 2019.

En el caso de la Ciudad de México, la incidencia de corrupción aumentó y la seguridad personal se deterioró más que el promedio nacional debido a un importante aumento de la tasa de muertes por accidentes de tránsito, aunado al ligero incremento en la tasa de homicidios, en la percepción de inseguridad y en la tasa de agresión a periodistas. No obstante, la Ciudad de México tuvo importantes avances en la matriculación en educación básica, media y superior, la caída del analfabetismo, una mejora en el estado de salud de las personas -menor tasa de suicidios y muertes por diabetes-, una mayor satisfacción ciudadana con las áreas verdes, y mayor participación de las mujeres.

Todos los avances -mayor cantidad y calidad de áreas verdes en el caso de ambas entidades federativas, o de mayor tasa de matriculación educativa en prácticamente todos los niveles en el caso de la Ciudad de México- son producto de una adecuada legislación, pero también de un eficaz ejercicio del gasto público disponible.

En ese sentido, aun cuando enfrenten problemas distintos en corrupción (en Nuevo León bajó, pero en la Ciudad de México se incrementó) y tienen todavía pendientes en materia de seguridad, mantener las posiciones de los primeros lugares en estas dos entidades requirió que la administración de recursos públicos para la provisión de servicios fuera eficaz y adecuada; al menos, en rubros como el mejoramiento urbano y la participación de mujeres en la política. Esa es justamente la tercera lección: parece fácil, pero administrar el ingreso para que éste se traduzca en mayor bienestar, sobre todo en entornos de tanta desigualdad como la Ciudad de México, requiere capacidades institucionales que permitan que la provisión de servicios sea adecuada y que éstos lleguen a todas las personas que los necesitan.

4.2.4. Cuarta lección: el ingreso, por sí mismo, no garantiza bienestar ni progreso social

Si bien la primera lección consiste en que no puede haber progreso social sin un crecimiento mínimo en la economía que permita financiar la provisión de bienes y servicios públicos, la cuarta lección consiste en que no basta con tener una economía en crecimiento para que ésta se traduzca en bienestar y progreso social.

Campeche y Tabasco son estados que ejemplifican esta lección. El ingreso por habitante de ambos estados no se traduce directamente en progreso social, debido a que la principal actividad económica -la minería petrolera, con 76% y 45%, respectivamente- no genera ingresos extraordinarios ni infraestructura social para el estado. En este caso, una gran producción en el rubro de minería petrolera no equivale a tener un mayor progreso social debido a las reglas del pacto fiscal. Ésta no es una argumentación para cambiar las reglas de asignación de las participaciones federales, sino una lección de que el ingreso requiere traducirse en recursos disponibles para la provisión de servicios públicos antes de poder generar progreso social.

Otros dos ejemplos de que un alto ingreso por habitante puede ser insuficiente para alcanzar un mayor progreso social son Querétaro y Baja California Sur. Por un lado, Querétaro cayó cinco posiciones entre las mediciones de 2019 y 2020 del IPS. En 2019, Querétaro fue un ejemplo de que con los recursos disponibles se puede lograr una buena administración para proveer bienes y servicios públicos de calidad. En 2019, Querétaro destacó dentro del grupo de estados de ingresos altos en los rubros de calidad de la vivienda, seguridad y salud pública, paridad de género en la educación en todos los niveles, y en menor incidencia de corrupción, entre otras.

Sin embargo, en cuestión de un año, Querétaro mostró un importante deterioro en varios aspectos, sobre todo en la seguridad de las personas por un aumento en la presencia de violencia y del crimen organizado, así como en el aumento en la percepción de inseguridad -incluso a pesar de que la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes disminuyó-. Otro aspecto en el que Querétaro experimentó una caída entre mediciones del IPS fue en la paridad de la matriculación de la educación superior y profesional, misma que a diferencia del aumento de la presencia de grupos criminales sí es responsabilidad estatal.

La conclusión en el caso de Querétaro es que a pesar de tener un alto nivel de ingresos y una provisión de servicios públicos relativamente aceptable en un año, existen factores externos que el gobierno local no puede atender por sí solo, como es la llegada de la violencia vinculada al crimen organizado. Por lo tanto, tener ingresos, por sí mismo, no garantiza un desarrollo del progreso social en la entidad.

Finalmente, en Baja California Sur, estando en la quinta posición por PIB per cápita, en 2020 aparece en la posición decimotercera del IPS. Si bien es un diferencial importante entre los recursos con los que cuenta el estado y la posición que tiene en el progreso social, Baja California Sur es un caso que denota que en un periodo relativamente corto (de un año a otro) se puede mejorar considerablemente el bienestar de la población cuando se tienen los recursos disponibles para ello. En 2019, Baja California Sur ocupaba la posición número 25 en el progreso social, pero en tan solo un año mejoró más que cualquier otra entidad (en 5.2% o 3.4 puntos).

Baja California Sur contaba de origen con una extraordinaria posición en lo que respecta a la producción por habitante, y sin embargo su avance -sustantivo en áreas tan relevantes como la disminución de los homicidios en el estado en 86%; la disminución de los actos de corrupción en el contacto con el gobierno estatal en 50%; el incremento en los títulos de propiedad de los hogares o el aumento en la matriculación de estudiantes en educación secundaria- ha sido gradual e insuficiente.

Conclusiones

El IPS no solo muestra el grado de bienestar agregado de una sociedad, economía o territorio, sino que permite hacer un acercamiento de la situación en cada una de las tres dimensiones -necesidades humanas básicas, fundamentos del bienestar y oportunidades-, en los 12 componentes y en las 55 variables.

De esa manera, el IPS permite hacer un diagnóstico general de la situación del progreso social en un país o en un estado y compararlo en el tiempo consigo mismo y con el conjunto. El IPS también permite estudiar aquellas variables, componentes o dimensiones en las que es necesario hacer intervenciones, cambiar de estrategia de ejecución o gasto, reasignar recursos o mejorar el desempeño de los programas que atienden a cada una de las necesidades sociales.

En ese sentido, el IPS es un indicador para que los ciudadanos, los actores económicos y sociales, y los tomadores de decisiones puedan reorientar la estrategia de atención a las necesidades objetivas de una población que complementa el análisis meramente económico.

El progreso es el retorno de la inversión social de largo plazo. Es por ello que se requieren gobiernos que implementen y ejecuten proyectos que vayan más allá de su administración.

El desempeño de prácticamente todas las variables que se utilizan para calcular el IPS en México a nivel estatal son responsabilidad de la autoridad local salvo la presencia del crimen organizado, único rubro en el cual la autoridad federal tiene gran injerencia. Incluso si las variaciones en el bienestar de las personas son consecuencia de choques externos, como de desastres naturales, es el gobierno local quien debiera poder ofrecer soluciones.

En ese tenor, el Índice de Progreso Social a nivel local ofrece información complementaria para mejorar la gestión del gobierno en aspectos tales como:

La rendición de cuentas: evaluar si el ejercicio del gasto está siendo eficaz y auditable en la consecución de objetivos.
La eficiencia en la ejecución del gasto: que debe medirse con indicadores de impacto y de desempeño.
La salud de las finanzas públicas locales: pues cada programa o acción de gobierno tiene un costo de oportunidad. Este rubro incluye la necesidad de incrementar la recaudación local y disminuir la dependencia de los recursos asignados por la Federación.

El IPS subnacional en México muestra que no basta con obtener una buena calificación, sino que se requiere un esfuerzo para mantener el desarrollo social, y que los problemas del estado pueden incrementarse con rapidez entre un año y otro.

7 Bibliografía

Banerjee, Abhijit & Duflo, Esther (2012), Poor economics: a radical rethinking of the way to fight global poverty, Public Affairs, Nueva York.

BM (2020), “PIB per cápita (US$ a precios actuales)”, Banco Mundial, Washington D. C, Enlace

México, ¿cómo vamos? (2021), “Semáforos Estatales”, México, ¿cómo vamos?, México, Enlace

México, ¿cómo vamos? & Social Progress Imperative (2020), “Índice de Progreso Social Global 2020”, México, ¿cómo vamos?/Social Progress Imperative, México, Enlace

México, ¿cómo vamos?, INCAE Business School & Social Progress Imperative (2020), “Índice de Progreso Social 2020”, México, ¿cómo vamos?/INCAE Business School/Social Progress Imperative, México, Enlace

PNUD (2020a), “COVID-19: Human development on course to decline this year for the first time since 1990”, Informes de Desarrollo, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Nueva York, Enlace

PNUD (2020b), “La próxima frontera: El desarrollo humano y el Antropoceno”, Informe sobre Desarrollo Humano 2020, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Nueva York, Enlace

Raworth, Kate (2017), Doughnut economics: seven ways to think like a 21st-century economist, Random House, Londres.

Social Progress Imperative (2020), “Social Progress Index”, Social Progress Imperative, Washington, D. C., Enlace

Índice de Progreso Social: Más allá del PIB

SOFÍA ISABEL RAMÍREZ AGUILAR*

11

LECTURA

Introducción

7

1. ¿Qué es el desarrollo social? ¿Qué es el progreso social?

2. ¿Qué es el Índice de Progreso Social?

2.1. La medición del progreso social es comparable entre entornos diversos

2.2. ¿Qué mide el Índice de Progreso Social?

3. IPS global

4. Índice de Progreso Social subnacional en México

4.1. ¿Qué tan ligados están el desarrollo social, el tamaño de la economía local y la desigualdad?

4.2. IPS subnacional en México: las cuatro lecciones

4.2.1. Primera lección: un nivel de ingreso bajo garantiza un pobre nivel de bienestar

4.2.2. Segunda lección: se puede administrar adecuadamente la escasez

4.2.3. Tercera lección: se puede administrar la riqueza

4.2.4. Cuarta lección: el ingreso, por sí mismo, no garantiza bienestar ni progreso social

Conclusiones

7

Bibliografía

Índice

Índice de
Progreso Social:
Más allá del PIB